新中国法制建设五十年的回顾与展望

新中国已走过五十年的光辉历程。回顾这段历史，我们不会忘记，当新中国刚刚从母腹中降生的时候，外遭帝国主义的敌视封锁，内有国民党反动派及其羽翼下的武装土匪破坏，秩序混乱，河山满目疮痍，亿万人民饥寒交迫，是以毛泽东为核心的中国共产党第一代领导集体，领导全国人民、团结各民主党派和无党派民主人士，召开政治协商会议，制定了起到临时宪法作用的共同纲领，组建人民民主专政的国家政权，进行民主改革，建立革命秩序，恢复国民经济。在此基础上，开始大规模经济建设，并在充分发扬民主的基础上，于1954年制定了中华人民共和国第一部宪法。这部宪法，肯定了人民广泛的民主权利，描绘了国家美好的前景，极大地鼓舞了全国人民社会主义革命和建设的热情。但是，由于在持续十年的“文化大革命”中，宪法法律遭到破坏，国民经济濒临崩溃。当全国人民遭受劫难的时候，是以邓小平为核心的中国共产党第二代领导集体，恢复党的实事求是的思想路线，拨乱反正，实行改革开放，坚持“一个中心，两个基本点”的基本路线，提出“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化法律化”的基本方针。在邓小平理论指导下，我国大力加强了立法工作，加强了行政的执法，加强了人民检察院的检察工作和人民法院的审判工作，纠正了积压多年、悬而未决的冤假错案，开展了普法教育，大大提高了全国人民的法律意识。这一切，都为社会主义市场经济的建立健康发展提供了可靠保障。以江泽民为核心的中国共产党第三代领导集体，高举马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论的伟大旗帜，根据国内和国际新形势，进一步丰富和发展邓小平理论，明确提出了依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，并将其载入中华人民共和国宪法，从而为我国社会主义法制建设建立了新的里程碑。半个世纪以来，我国在法制建设方面，尽管道路曲折，付出了代价，但是在党的十一届三中全会之后，我们党痛定思痛，认真总结经验教训，在党和全国人民的共同努力下，法制建设可谓成就斐然，举世瞩目。

五十年来社会主义法制建设的成就主要表现在以下六个方面：

（一）将“依法治国，建设社会主义法治国家”确立为治国方略和目标，并载入宪法。邓小平以无产阶级革命家的伟大气魄，坚持解放思想，实事求是，在总结中国和国际共产主义运动正反两方面经验教训的基础上，结合中国实际提出了一系列治国原则，诸如：要处理好人治与法治的关系；为了保障人民民主，必须加强社会主义法治；法律要有极大的权威；要有法可依，有法必依，执法必严，违法必究；法律面前人人平等；任何人犯了法都要受惩治；党必须在宪法和法律范围内活动等。正是在这一系列原则成功运用的基础上，以江泽民为核心的中国共产党第三代领导集体，明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略和目标，从而具体回答了中国社会主义和国际共产主义运动发展所提出的问题。所谓依法治国，如江泽民在党的十五大报告中所指出的：“就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。”至于社会主义法治国家，根据邓小平著作和党的十五大报告等重要文献，可概括为国家建设遵循社会主义民主原则，依法行政原则，司法独立与司法公正原则，权力制约与监督的原则，秩序原则，加强和改善党的领导的原则。确立依法治国，建设社会主义法治国家也就是实行法治，这表明党和国家决心与缠绕和影响了我国数千年的“人治”彻底决裂，领导全国人民胜利地迈向21世纪。

（二）初步形成了以宪法为核心的社会主义法律体系框架。完善社会主义法律体系是社会主义法制建设的首要任务和实现法治的前提条件。宪法在法律体系中具有重要地位，1949年9月建国前夕，我国制定了起临时宪法作用的《共同纲领》，并先后于1954年、1975年、1978年、1982年颁行了四部宪法。现行宪法继承了1954年宪法的优点，摈弃了1975年、1978年宪法的一些错误与不足，经过三次修正，成为较完善的一部宪法。党的十一届三中全会以来的20多年中，全国人民代表大会及常委会依据宪法相继制定了包括国家机构组织法、选举法、民族区域自治法、行政、民商、经济、刑事和社会保障等方面的基本法律以及有关法律问题的决定300余件。这些法律总结了国内外立法的有益经验，内容尽可能反映我国改革开放和社会主义市场经济发展规律，反映国家经济、政治、社会、科技和文化发展的需要。与此同时，国务院制定了800多件行政法规；享有地方性法规制定权的省、自治区和市的人民代表大会及其常委会，制定了6000多件地方性法规；国务院各部委和省、自治区、市的地方政府制定了30000多件行政规章。这样，以宪法为核心，由上述法律、法规、规章初步构成了社会主义法律体系框架，使我国基本上实现了有法可依。

（三）以为人民服务为宗旨，推进依法行政。全心全意为人民服务是中国共产党的宗旨和光荣传统，也是我国行政系统广大干部的行动准则。多年来，广大干部遵循这一宗旨与人民群众同甘苦共患难，夺取了革命和建设一个又一个胜利。但在这一过程中，正反两方面经验教训说明，为适应新形势下国家管理和社会主义市场经济发展需要，必须在坚持为人民服务宗旨前提下，加强行政法制建设，依法行政。为了实现依法行政，党的十一届三中全会后国家制定了一批规范行政机构和行政行为的法律，如《国务院组织法》、《地方人民代表大会和地方政府组织法》、《国家公务员暂行条例》、《人民警察法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》和《国家赔偿法》等。此外，国务院和地方政府以及国务院各部委还制定了一大批行政法规和行政规章。这些法律、法规和规章有效地提高了行政执法水平，保证了人民群众对政府执法的监督力度。为了依法行政，国家特别强调各级政府及其工作人员严格依法办事，就是说严格依照法律规定权限、法律规定程序履行职责，做到既发挥能动作用，在规定职权范围内积极做好工作，又不滥用权力。为了依法行政，国家适应市场经济发展，对行政机构不断进行了调整和改革。按照九届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》，1998年国务院做出表率，对各部委的机构和工作人员进行了大幅度精简，今年各省、自治区和市也开始了这一工作。实践证明，这一改革对于解决长期形成的机构臃肿、人浮于事起到了巨大作用，提高了工作效率和转变政府职能。这一改革对于党和国家其他机构以及事业单位的改革正在产生良好影响，受到了全国人民的普遍拥护。为了切实全面推进依法行政，国务院不久前召开了“全国依法行政工作会议”，朱基总理进一步强调了依法行政对建设社会主义法治国家的意义。他指出：“从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府，必须提高依法行政水平”“要严格执法，清政廉明，铁面无私，执法如山，决不允许搞人情法”“所有的政府机关和政府工作人员都要自觉接受人民群众的监督，把行政执法活动置于群众监督之下”。这次会议是建国以来第一次，必将对推进依法行政产生深远影响。

（四）建立和完善司法制度，保障司法机关独立行使权力。新中国成立后，适应民主改革和恢复国民经济形势的需要，我国组建了新的司法机构，在中央设立了最高人民法院和最高人民检察署，在各级地方设立了人民法院和人民检察署，并形成了三级两审、公开审判和陪审制度。1954年宪法颁行后，制定了《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》，规定人民法院独立进行审判，只服从法律，进一步确立了两审终审制度，公开审判制度，回避制度，辩护制度，合议制度和上诉制度，并开始建立律师制度。至1957年6月，全国已建立19个律师协会，800多个律师顾问处，有近3000名律师。但是1957年夏天后，在“左”的错误影响下，法制建设良好的势头被遏制。1978年以来，我国恢复和健全了司法机关，完善了司法制度；恢复了被“文化大革命”中撤销的各级人民检察院；加强了被削弱的人民法院；恢复了律师制度、仲裁制度、公证制度；制定了《法官法》、《检察官法》；改进了司法官员的任用和考核制度；提高了司法干部队伍素质和办案的数量和质量，有力地促进了司法公正。目前，全国共设立人民法院3500多个，拥有法院干警近30万人，其中法官13万余人；设立人民检察院3800多个，拥有检察院干警221000多人，其中检察官160000人。1993—1997年全国法院共审结一审民事、经济、行政和刑事案件22417744件，每年递增11．47％；同期全国检察机关立案侦查的有关职务犯罪38752件，查办有关工作人员54805人，提起公诉1781730件。截止到1997年，全国有律师事务所8441个，律师100198人；全国城乡有法律服务所35207个，法律服务人员119155人；乡镇企业聘请法律顾问488569人。近年来，人民法院系统和人民检察院系统认真落实有关法律规定，大力进行审判制度和检察制度改革，取得令人瞩目的成绩。这一切都为打击犯罪，维护社会秩序；为人民享有民主权利、安居乐业和社会主义市场经济的发展提供了可靠保障。

（五）建立和完善监督机制，加强法律监督。对权力的监督和制约，是抑制腐败、清除腐败，实现廉政的制度保证。为此，《共同纲领》和1954年宪法都对权力的监督和制约作了规定，但由于50年代后期以来，过分夸大政治运动在国家运作中的作用，忽视了法律的实施，加上党和国家政治生活中一些不良作风的发展，造成了对一些机构和一些人的权力进行监督时，另一些人的权力骤然扩张，以至于出现了个别国家机构瘫痪和社会无序的局面。1978年以来，我国逐步恢复和加强了法律监督制度，一方面完善了法律规定，另一方面强调了法律实施，如通过选举与罢免加强了对人民代表的监督；通过人民代表大会及其常委会加强了对国家行政机关、审判机关和检察机关的监督；通过国家行政机关内部的监察系统和人民法院、人民检察院系统对行政系统实行监督；公安、检察、法院之间的相互制约和监督；人民群众通过新闻媒体和其他方式对国家机关及其工作人员的监督；共产党内部监督和各民主党派之间的监督等等。全国人民代表大会一直坚持听取政府工作报告、人民法院工作报告和人民检察院工作报告制度，并进行认真审议。全国人大常委会自1988年建立执法检查制度，到1998年的10年当中，共对58个法律和有关法律问题的决定实施情况进行了检查监督，有力地推动了法律的实施，取得了较好的效果。在宪法监督方面，从1993年到1997年，有3692件地方性法规报送全国人大常委会备案，全国人大各专门委员会审结了2045件，发现其中与宪法和法律相抵触有93件，予以撤销。在行政监督方面，从1987年至1996年，国务院通过对28000余件行政规章进行审查，发现存在各类问题的1600余件。国务院依据实际情况，对其中400余件，作出了发回原单位进行更改或予以撤销的决定。自1990年《行政诉讼法》生效以来，全国各级法院共审结“民告官”的行政诉讼案件近三万件，纠正了部分行政机关对公民或法人处理不当的决定，维护了他们的合法权益。在司法监督方面，1993年至1997年，全国各级检察机关决定不批捕271629人，决定不起诉25638人；在刑事审判工作中，共提出纠正意见12806次，提出抗诉12288件。我国的监督体制在法律规定上是较完善的，运行也是良好的，对于保障社会主义民主和社会主义法制建设起了不可忽视的作用。

（六）坚持广泛开展法制教育，公民法律意识不断提高。新中国成立之初，结合当时的形势，轰轰烈烈的农村土地改革和城市民主改革，在全国城乡进行翻身解放当家做主人的教育，参军、参干和缴售爱国公粮进行公民权利与义务教育，以及选举人民代表大会代表，对宪法草案的讨论和宪法通过后的宣传，进行了公民权利与义务、法律面前人人平等和遵守宪法法律教育，大大提高了全国人民的权利与义务意识，改变了旧社会形成的人和人之间的不平等观念。“文化大革命”结束，尤其是1978年以后，对全国人民进行的法制教育，主要按照党的十一届三中全会精神，全国从上到下开展的对五十年代以来历次政治运动和“文化大革命”中的冤假错案的平反，对一些重大冤案的平反昭雪，对林彪、江青反革命集团的审判等。这使人民群众深深感到了社会主义法制真如布帛菽粟一样不可须臾离开。随着改革开放和社会主义市场经济的发展，全国人民需要更多的法律知识。早在1980年邓小平就指出：要讲法制，真正使人人懂得法律，使越来越多的人不仅不犯法，而且能积极维护法律。他还说：加强法制重要的是进行教育，根本问题是教育人。根据邓小平这一思想，1985年全国开始了大规模的全民普及法律常识教育。经过“一五”、“二五”普法教育，全国干部和群众法律知识大大提高。仅“二五”普法期间全国8．1亿普法对象中就有7亿人接受了法律常识教育。现在“三五”普法正在进行，在这个过程中，各地方还注意到将普及法律知识与依法治理相结合，有效地改进了工作。为了推动在全国各级领导干部中学习法律，中共中央和全国人大常委会还分别举办了系列法制讲座，从1994年以来，江泽民同志亲自主持的讲座已举行9次。在中央的带动下，全国各省、自治区和直辖市以及中央和国务院各部委也相继举办了法制讲座。

五十年来，我国社会主义法制建设的巨大成绩，既为我国政治、经济和科学文化事业的发展提供了可靠保障，也为我国法制建设迈上新台阶奠定了基础。我们祖国和全世界人民一起即将迈入新世纪。在新的世纪，在迈向法治的道路上，既有良好机遇，也面临严峻挑战。

我们国家虽然历史悠久有很深厚的文化底蕴，但两千余年的封建影响，使民主传统缺乏，在精神上背有沉重包袱。正如邓小平指出的：旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视。尽管现在我们认识到了法治的重要性，将依法治国作为治国方略，但真正实现这个方略还有很长的路要走。

我们必须看到，无论从立法、司法水平以及干部和群众的法律意识，与社会主义经济、政治和科学文化发展现状都存在差距。此外，必须看到，按照“九五”计划和2010年远景目标纲要，我国人均国民生产总值在2000年比1980年翻两番的情况下，到2010年将实现国民生产总值比2000年再翻一番的经济、社会发展对法治的发展需要。我们还应进一步考虑，按照党的十五大关于社会主义初级阶段的基本纲领，在下世纪中叶，将基本实现现代化；将实现科技教育文化比较发达、全体人民比较富裕；将建立和完善比较成熟充满活力的社会主义经济体制、政治体制；将牢固树立有中国特色社会主义共同理想，建设精神文明，在社会主义基础上实现中华民族伟大复兴。那时，社会主义社会环境将对法治提出更新的要求。江泽民指出：世界经济实践证明，一个比较成熟的市场经济，必然要求比较完备的法制，市场经济活动的运行，市场秩序的维系，国家对经济活动的宏观调控和管理，及其生产、交换、分配、消费等各个环节，都需要法律的指引和规范。在国际经济交往中，也需要按照国际贯例和国与国约定的规则办事。这些都是市场的内在要求。目前，我国外贸涉及的国家和地区已达227个，大批国外企业到中国投资，中国在世界许多国家和地区投资也在大量增加。我国已经签署和批准一系列国际公约，还会加入新的公约。这一切都不可能不对我国法治在新世纪的走向产生影响。

新的世纪在向我们招手。遵循十五大关于“发展民主，健全法制，依法治国，建设社会主义法治国家”这一总的指导思想，当前和今后一段时间应当努力做好以下工作：

（一）进一步加强立法工作。党的十五大提出：“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义立法体系。”为此，要进一步完善立法体制，本着发挥中央和地方两个积极性的精神，妥善处理中央与地方的关系，划分中央各部门，中央各部门与各省、市、自治区之间的权力；要做好从现在起到2010年的立法规划，避免盲目性，提高自觉性和计划性，提高立法工作效率；要注意在总结国内经验和吸取国外经验基础上，在立法过程中充分发扬民主，认真听取人民群众和专家的意见，严格按照民主程序办事，真正把人民群众的利益作为我们工作的出发点和归宿，提高法律的科学性，保证法律的质量。

（二）切实全面推进依法行政。依法行政是依法治国的关键，是建设社会主义法治国家的重要内容。党的十五大指出：“一切政府机关都必须依法行政”。鉴于现行法律80％以上是由国家行政机关执行的，是否依法行政就直接关系是否真正实行法治，关系政府的声誉。为了做到依法行政，要在为人民服务的宗旨下规范行政立法，明确行政权限，转变政府职能，制约行政行为。行政机关和官员一定要切实做到：行使职权要有法律依据，严格按法律程序办事，至少不得与法律规定相抵触，具体行政行为如此，抽象行政行为更要如此，尤其对所掌握的自由裁量权，一定要谨慎使用，兢兢业业做人民的好公仆。

（三）大力推进司法改革。司法是维护社会正义，维护公民权利，惩治犯罪的最后一道防线。为保证宪法、法律有关规定和十五大的精神得到切实实施，必须大力推进司法改革。这个改革应当以落实现行法律为切入点；以理顺关系，完善制度，精简机构，提高干警素质，健全监督机制，提高办案效率和质量，防止司法腐败为主要内容；以确保实现司法公正，有效地惩治犯罪，控制犯罪滋长，维护社会秩序，维护公民权利。

（四）继续深化政治体制改革。在社会主义法制建设范围的几个主要方面，无论是立法体制和权力划分，无论是行政机构改革和职能转变，无论司法改革需要理顺的内外关系和建立的各项制度，无不与政治体制改革密切联系。党的十五大政治报告指出：“当前和今后一段时间，政治体制改革的主要任务是：发展民主，加强法制，实行政企分开，精简机构，完善民主监督制度，维护安定团结。”此外，像邓小平曾说的，还要理顺党和政府，党和司法机关的关系。党要改善领导，加强领导，但不可包办代替。如此，才能充分发挥政府和司法机关的积极性。